旧城改造遇“钉子户”?别慌!深圳表现最优,广州还需学习

3月18日，由广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会、中国人民大学国发院、中指研究院和先进城市更新集团四家单位联合发起的《2020中国城市更新评价指数（广东省）研究报告》发布。

当前，中国城镇化率已超60%，部分城市国土开发强度较高，大中型城市正在由“增量扩张”转向“存量更新”。近十年来，广东省在推进“三旧改造”方面一直走在全国城市更新前列，因此，研究团队对粤港澳大湾区内深圳、广州、珠海等9城进行调研，试图找寻推进“旧改”的“窍门”。

报告研究表面，从政策评价结果、管理评价结果来看，深圳均优于广州、佛山等城市，说明广州在旧改政策的完善以及施行过程中各种机构的健全、专项规则的完善以及市场参与度方面，仍然有较大的提升空间。

例如，深圳在破解“个别拒签业主”问题上不断探索创新，确定了“个别征收+行政诉讼”的解决方案，为其他城市解决“个别拒签业主”问题提供思路，政策力度较大。广州、东莞则充分发挥村集体的管理作用。

而从效能评价结果来看，佛山效能指数较高，东莞、深圳、广州随后，不同城市在规模及完成情况、经济效益、社会效益、人文效益方面分化明显。 

深圳“旧改”的政策指标居大湾区之首

研究报告指出，截至2020年12月，大湾区城市更新所处的发展阶段差异较大，梯度分布明显。深圳、东莞、佛山、广州整体更新水平较高，在政策、管理、效能方面表现突出。中山、珠海、江门、惠州、肇庆加速构建政策及管理体系助力城市更新发展，城市更新仍处于持续探索阶段，未来仍将大力构建相关的治理体系。

对于“旧改”工程，其政策完善度对整个更新项目的效益有直接的引导作用，发挥的是顶层设计的功能。从政策评价结果来看，深圳政策指数较高，为排名前列梯队；广州、东莞、佛山3城政策指数大体相当，为第二梯队；珠海、中山、惠州3城政策指数为第三梯队，江门、肇庆2城政策指数为第四梯队。不同城市在政策完善度、政策精准度方面分化明显。

哪些方面值得借鉴呢？首先是政策的制定的精细度。据不完全统计，2009年以来，深圳和东莞出台的市级城市更新相关政策数量居广东九市首位，而区级政策方面，深圳各区出台更新政策数量最多。

其次，从城市更新政策的操作维度来看，深圳、广州等城出台的政策内容涉及面比较广，主要涉及有政策支持、土地获取、操作指引、利益分配、资金支持以及监督管理6个方面。

第三，城市更新顶层设计文件的出台也至关重要，其中深圳、广州和珠海分别出台了相应的城市更新办法，均为地方政府规章，也是这三个城市开展城市更新活动的纲领性文件。

值得一提的是，在“个别拒签业主”解决力度上，深圳确定了“个别征收+行政诉讼”的解决方案，为其他城市解决“个别拒签业主”问题提供思路。

因此该报告建议，各大城市应该进一步完善城市更新专项规划体系，注重规划的科学性、引导性、协调性、可实施性，并进行动态评估。

除此以外，要“旧改”还要注意保持政策稳定，各城市应围绕政策的缺项、逻辑框架、延续性、可操作性等方面进行政策体系的构健，确保各项政策的出台能够与既有政策有效衔接。

“旧改”政策施行需调动各市场主体参与

当然，有了合理的政策还不足够，在推进“旧改”项目的时候，组织机构的健全度是确保整个城市更新政策体系构建、过程监督有力、更新引导有方的组织保障。

从管理评价结果来看，2020年粤港澳大湾区广东9市城市更新管理指数值分布在68-97区间，深圳管理指数较高，为排名前列梯队；广州、东莞、佛山、中山、珠海5城管理指数大体相当，为第二梯队；江门、肇庆、惠州3城管理指数大体相当，为第三梯队。不同城市在机构健全度、专规完善度、市场参与度方面分化明显。

整体来看，深圳、广州、东莞、佛山、中山、惠州城市更新市级管理机构较为健全，均有明确的管理机构职责。值得一提的是，除了有顶层设计的纲领性文件，编制城市更新专项规划能够弥补总体规划对城市更新系统性研究的缺失、能够实现城市规划对城市更新的公共政策诉求、能够促进经济增长与自然环境的协调并进。其中深圳、广州、东莞、佛山、中山、珠海均出台了相应期限的城市更新专项规划，整体的专项规划管控程度较高。

而能够保障“旧改”项目施行，较大秘诀在于充分的市场参与度。截至2019年底，广东在“三旧”改造领域累计投入1.58万亿元，其中社会投资1.37万亿元，占比86.61%，充分反映出广东的旧改已较大程度地在社会凝聚共识、形成合力。

根据广东深入推进“三旧”改造的三年行动方案（2019-2021年），至2021年，广东全省投入改造资金5000亿元以上（社会投资约占85%，市县级财政投入约占15%），城市更新仍将注重政企协同，鼓励发挥社会资本的作用。

有了良好的政策框架以及适当的管理手段，“旧城”改造取得良好的效能自然是水到渠成的事情。

从评价结果来看，佛山效能指数较高，东莞、深圳、广州3城效能指数相当，整体为排名前列梯队；中山、珠海2城为第二梯队；肇庆、江门、惠州3城为第三梯队。不同城市在规模及完成情况、经济效益、社会效益、人文效益方面分化明显。

对于人文效益方面，报告研究团队建议，城市更新的片区多数位于城市文化氛围浓厚的区域，针对不同类型文化遗产构建多层次历史文化保护体系能够较大化确保有形或者无形的文化形态得到延续。同时，建立激励机制，对文化保护力度大的项目提高奖励力度。

来源：时代周报